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人大教授:混改一定要避免"拉郎配"和一刀切

http://finance.sina.com   2019年10月09日 15:56   澎湃新聞

  原標題:混合所有制改革要高度重視“六個問題”

  劉瑞明(作者爲中國人民大學國家發展與戰略研究院教授、研究員)

  中國的國有企業在過去四十餘年裏不斷嘗試進行改革,自從十八屆三中全會《決定》中提出“積極發展混合所有制經濟”、2014年《政府工作報告》進一步提出“加快發展混合所有制經濟”後,混合所有制改革在全國各地如火如荼地展開,有的地方還下達了明確的任務和時間表。

  客觀來看,通過混合所有制改革,推動了一些企業通過上市、股份制改革、引入戰略投資者、股權激勵和員工持股、開放式改制重組等方式進行相應的企業改革,激發了企業的活力,取得了一定的成效。不過,從現實的運行來看,混合所有制改革在具體實現過程中也存在着一些問題,需要高度重視。這些問題如果處理不好,會影響到改革的效果。

  問題之一:政府“拉郎配”和一刀切。

  混合所有制改革,對於一部分企業固然是有好處的,但並不是適用於所有企業。理論上,混合所有制改革本身應該是企業內生的需求,但在現實中,地方政府往往有着強烈的“過程干預衝動”。一方面,一些地方政府在短期政績考覈下往往急於求成,希望把某一個行業做大做強,通過兼併重組等混改手段使得企業規模迅速變大,從而實現“世界五百強”“中國五百強”企業等政績目標和麪子工程,有着強烈的內在衝動;另一方面,混改中的一些企業往往是績效表現相對較差的,這部分企業需要政府的救助,通過混改可以使得部分財政緊張的地方政府擺脫直接救助的責任,將之轉嫁給績效較好的混改方。因此,政府官員常會爲了實現政績目標和個人意志,通過簡單的行政命令來“強行撮合”企業混改,採用“拉郎配”的方式對企業進行重組合並,甚至通過“無償劃撥”、不顧情況直接插手經營管理層任命等方式來推進,往往導致改革效果較差。因此,在混合所有制改革過程中,一定要避免“拉郎配”式的改革。

  問題之二:混改機制不透明和國有資產流失。

  在混合所有制改革的過程中,人們所擔心的另外一個重要的問題,就是混改的機制和流程是否公開透明?因爲只有混改的機制是公開透明的,才有可能保證改革的有效性,以及國有資產的真正保值增值。但是,不可否認的是,現實當中,由於轉型時期很多制度的不健全,造成混改過程中具有相當大的人爲操作空間,一些企業在改革過程中,存在着股東引入不透明、混改機制不透明、改革路徑逃避國資監管、國有資產定價機制不公開、轉讓機制存在漏洞等問題,也面臨着國有資產流失的質疑。因此,保證混改的公開透明和規範操作,是規避風險的重要前提。

  問題之三:民企國有化和國有企業之間混合持股。

  混合所有制改革的一個重要目的就是通過在國有企業裏邊引入民營資本,通過民營資本的進入和現代公司治理結構的改造,實現對於國有企業運行體制的市場化改革。但現實中,可能會存在兩個問題:第一,在經濟下行期,民營企業普遍陷入到信貸緊張和虧損的情形,而國有企業資金相對充裕,從而出現國有企業對於民營企業收購的情形。第二,一旦國有企業的混改變成了一種任務,不得不進行,而政府官員和國有企業又預期到體制機制不健全可能會引發的國有資產流失的質疑,因此,爲了既避免國有資產流失的責任,又避免不能完成任務考覈的責任,所以採取國有企業之間互相持股的方式來實現混改。表面上看,這兩種方式也是一種混合所有制改革的一種形式,但是並不能夠起到預想的改革國有企業體制、激發企業活力的目的。因此,混改一定要注重民營資本的引入和現代公司治理結構的改造,真正實現市場化改革。

  問題之四:混改以後陷入戰略目標之爭。

  在企業進行了混合所有制改革之後,有一個非常重要的難題,就是國有企業成分和民營企業成分之間的戰略目標之爭。在一個市場經濟體系下,民營企業的資本是逐利的,其最主要的任務就是保證利潤的最大化,保證資本的回報。但是國有企業可能會承擔利潤之外的責任和義務,一方面,國有企業可能會被要求承擔政策性的負擔,執行一些戰略性的任務,另一方面,國有企業要承擔一些社會性的負擔,例如經濟下行週期承擔就業、社會保障等社會性功能。混合所有制企業因爲既有民營資本的成分,又有國有資本的成分,這就導致其在具體執行的過程中,會產生企業戰略性目標的分歧。如果這些目標是兼容的,那麼尚且有可能設計出來一套相對完善的體系兼顧多重目標,但是,從現實來看,這些目標之間又往往有諸多衝突,導致混合所有制企業不可能同時完成多種目標,陷入發展戰略的不確定性中。因此,在混改前,就應儘量明確混合所有制企業的定位,如果混改後的企業以戰略性任務爲主,則應保持國有的絕對控股地位,如果以國有資產收益爲主,則國有持股比例不宜過大。

  問題之五:混改以後陷入控制權和利益分配之爭。

  混合所有制改革以後,還面臨着另外一個問題,就是控制權和利益分配之爭。產權的權益要依賴於控制權才能實現,脫離了控制權,使用權、經營權、轉讓權、收益權等權益都無從談起,因而,企業中誰掌握了實際控制權,往往也就掌握了對於企業的實際產權。如果在混改的同時,沒有引入現代企業治理結構來實現對於權力的制衡,那麼,混改以後,企業團隊就往往面臨內部的控制權之爭和利益之爭。混改後,新的經營團隊究竟代表那部分股權的利益?究竟應該誰說了算?如何形成互相之間的制衡、達成共識?如何處理國有股與民營股“同股不同權”的問題?獲益後利益如何分配?所有這些問題,一旦處理不好,反而有可能使得混改後企業的“內生交易成本”上升,績效不升反降。因此,混改的一個關鍵就是現代公司治理結構的改造,避免內部交易成本的上升。

  問題之六:混改以後陷入國企民企體制之爭。

  混合所有制改革之所以要被推出,一個重要的背景是國有企業內部體制相對僵化,在市場競爭中處於劣勢,因此,混改的目的在於通過引入民營資本,激活國有體制,實現效率的提升。但是,這並不意味着這樣一個目的是能夠自動實現,恰恰相反,因爲混改後依然有相當大的國有股權成分,經營團隊也會存在原來的國有企業運營團隊,在混改以後,如果不能實現機制的合理設計,企業經營難免會延續很多的過去國有體制的一些做法。而傳統國有企業的福利體制對於員工具有相當的吸引力,如果不能打破鐵飯碗、大鍋飯體制,真正實現“員工能進能出、崗位能上能下、薪酬能增能減”,那麼,很有可能混改後,會出現民營體制向國企體制靠攏,這反而有可能會使得生產效率的下降,取得和預想相反的結果。因此,混改的同時必須推進“三項制度”等配套制度改革,通過市場化運行機制來保證混改的績效。

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